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Relazione speciale n.9/2018 della Corte dei conti europea

di: Giuseppina Mari *

La Corte dei conti europea ha pubblicato il 20 marzo 2018, ai sensi dell’art. 287, paragrafo 4, secondo comma, del TFUE, la Relazione speciale n. 9/2018 dal titolo Partenariati pubblico-privato nell’UE: carenze diffuse e benefici limitati.

Come noto, i progetti di partenariato pubblico-privato (PPP) ricorrono sia al settore pubblico che a quello privato per fornire beni e servizi che tradizionalmente vengono offerti dal settore pubblico, allentando l’onere di dover rispettare gli stringenti limiti di bilancio cui le pubbliche amministrazioni sono vincolate (il sistema contabile dell’UE (SEC 2010) permette infatti, a determinate condizioni, di registrare come voci fuori bilancio i contributi pubblici ai PPP).

Nella Relazione viene evidenziato preliminarmente che, sebbene dagli anni Novanta 1.749 PPP, per un totale di 336 miliardi di euro, siano giunti a chiusura finanziaria nell’UE (la maggior parte realizzati nel settore dei trasporti), i fondi UE sono stati scarsamente utilizzati. Benché per alcuni anni la politica della Commissione abbia incoraggiato il ricorso ai PPP (v. strategia Europa 2020), nel periodo 2000-2014 solo 84 PPP, per un costo per progetti totale di 29,2 miliardi di euro, hanno ricevuto finanziamenti dell’UE per 5,6 miliardi di euro. Le sovvenzioni dei Fondi strutturali e di coesione hanno costituito la principale fonte di finanziamenti UE, seguita dagli strumenti finanziari, spesso in cooperazione con la Banca europea per gli investimenti (BEI).

La studio ha quindi esaminato - tra il maggio del 2016 e il settembre del 2017 - 12 PPP cofinanziati dall’UE in Francia, Grecia, Irlanda e Spagna nei settori del trasporto su strada e delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione, valutando; se i progetti sottoposti ad audit siano stati in grado di sfruttare i vantaggi che i PPP dovrebbero produrre; se fossero basati su analisi valide ed approcci idonei; e se il quadro istituzionale e giuridico generale degli Stati membri esaminati fosse adeguato per un’efficace attuazione dei PPP.

Nel complesso, la Corte, in esito all’indagine, ha formulato i seguenti rilievi:

  • I PPP hanno consentito alle autorità pubbliche di appaltare infrastrutture di grandi dimensioni attraverso un’unica procedura, ma hanno aumentato il rischio di una concorrenza insufficiente, indebolendo la posizione negoziale delle amministrazioni aggiudicatrici (“Mentre i progetti tradizionali si possono suddividere in lotti per attrarre un maggior numero di offerenti, i progetti di PPP esigono una dimensione minima per giustificare il costo dell’appalto e agevolare le economie di scala necessarie per accrescere l’efficienza del funzionamento e della manutenzione. Talvolta, però, la vastissima portata di un progetto può ridurre il livello della concorrenza, giacché generalmente poche imprese dispongono dei mezzi finanziari necessari per presentare offerte”, pag. 25 della Relazione);
  • La necessità di individuare e negoziare tutti gli aspetti relativi all’attuazione, al finanziamento, al funzionamento e alla manutenzione del progetto, ha comportato tempi più lunghi rispetto a quanto accade per i progetti tradizionali e conseguenti notevoli ritardi;
  • La maggior parte dei PPP sottoposti ad audit sono risultati inficiati da notevoli inefficienze, tradotte in ritardi in fase di costruzione e forti incrementi di costo (teoricamente, invece, nel PPP “il partner privato ha normalmente un forte incentivo a concludere i lavori di costruzione nei termini del contratto, in modo da consentire l’inizio tempestivo dei pagamenti basati sulla disponibilità, o della riscossione dei canoni di utenza, evitando gli incrementi di costo, di cui deve in genere sostenere i rischi”, pag. 27 della Relazione);
  • Le analisi preliminari ai progetti relative ad infrastrutture si fondavano su scenari eccessivamente ottimistici in merito a domanda ed utilizzo futuri delle infrastrutture pianificate: ne sono derivati tassi di utilizzo dei progetti inferiori alle previsioni, con un peggiore rapporto tra benefici e costi e vantaggi inferiori al previsto;
  • Per quasi tutti i progetti sottoposti ad audit, l’opzione del PPP è stata scelta senza accurate analisi preliminari delle opzioni alternative e, quindi, senza dimostrare che tale opzione garantisse il miglior rapporto tra benefici e costi e tutelasse l’interesse pubblico assicurando parità di condizioni tra i PPP e gli appalti tradizionali (“Poiché molti paesi non richiedono di iscrivere a bilancio in anticipo l’intero costo dei PPP nel momento in cui viene assunto l’impegno e gli oneri annuali vengono riconosciuti solo parecchi anni dopo l’approvazione del progetto e la fine della costruzione, qualsiasi rendiconto di spesa per i PPP subisce un grande ritardo, e viene presentato molto dopo l’adozione delle decisioni più importanti. I responsabili decisionali potrebbero analizzare i PPP in maniera meno meticolosa di quanto avviene per i contratti tradizionali: infatti, i costi di capitale di questi ultimi sono iscritti a bilancio in anticipo e devono competere con altri progetti per una limitata disponibilità di finanziamenti. Inoltre, i partner pubblici spesso si basano sull’esame effettuato dai prestatori, i cui obiettivi possono essere assai diversi”, pag. 37 della Relazione);
  • La ripartizione dei rischi tra partner pubblici e privati è stata spesso inadeguata, e ciò ha comportato minori incentivi o un’eccessiva esposizione al rischio per il partner privato (premesso che “Un motivo per scegliere l’opzione PPP è la possibilità di ripartire i rischi … in base al principio per cui essi dovrebbero essere sostenuti dal partner più adatto a gestirli”, “La capacità di individuare e ripartire correttamente i rischi del progetto, in modo da ottenere l’equilibrio ottimale fra trasferimento del rischio e compensazione per la parte che lo sostiene, costituisce un fattore essenziale per il successo di un PPP”, pag. 40 della Relazione);
  • Quasi tutti i sei progetti in materia di tecnologie dell’informazione e della comunicazione sottoposti ad audit erano difficilmente compatibili con contratti di lunga durata, poiché soggetti a rapidi mutamenti tecnologici.

La Corte, dopo avere evidenziato preliminarmente che, per attuare con successo i progetti PPP, è necessario disporre di capacità amministrative non indifferenti, che possono scaturire solo da quadri istituzionali e normativi adeguati e da una lunga esperienza nell’attuazione di progetti PPP, ha formulato le seguenti raccomandazioni:

  1.  non promuovere un ricorso più intenso e diffuso ai PPP fino a quando le problematiche individuate nella Relazione non saranno state risolte e le conseguenti raccomandazioni attuate con successo;
  2. mitigare l’impatto finanziario dei ritardi e delle rinegoziazioni sui costi dei PPP sostenuti dal partner pubblico (“Per ripartire in maniera migliore tra i partner i costi dei ritardi e delle rinegoziazioni, così da mitigare l’impatto finanziario dei ritardi attribuibili al partner pubblico e delle rinegoziazioni dei contratti sul costo finale dei PPP sostenuto dal partner pubblico, la Corte raccomanda che: a) gli Stati membri individuino e propongano disposizioni contrattuali standard, tali da limitare l’importo di possibili costi supplementari a carico del partner pubblico; b) gli Stati membri valutino qualsiasi eventuale rinegoziazione precoce dei contratti, per garantire che i costi derivanti sostenuti dal partner pubblico siano debitamente giustificati e in linea con i princìpi dell’impiego ottimale delle risorse”);
  3. basare la scelta dell’opzione PPP su valide analisi comparative riguardanti le migliori opzioni di appalto;
  4. stabilire politiche e strategie chiare per i PPP (“Per garantire che gli Stati membri dispongano della capacità amministrativa necessaria e che vi siano politiche e strategie chiare in materia di PPP, così da attuare con successo i progetti PPP sostenuti dall’UE, la Corte raccomanda che: a) gli Stati membri elaborino politiche e strategie chiare in materia di PPP, individuando chiaramente il ruolo che i PPP dovrebbero svolgere nell’ambito delle rispettive politiche di investimento infrastrutturale, allo scopo di individuare i settori in cui i PPP sono più adatti …; b) la Commissione proponga modifiche normative per concentrare il sostegno finanziario ai futuri PPP nei settori che considera di grande rilevanza strategica e compatibili con gli impegni a lungo termine dei PPP…”);
  5. perfezionare il quadro UE per una migliore efficacia dei progetti PPP (“Per mitigare il rischio di un approccio pregiudizialmente favorevole alla scelta dei PPP, promuovere maggiore trasparenza e garantire che i PPP possano essere sostenuti in modo efficace dai fondi UE, la Corte raccomanda che: a) la Commissione subordini il sostegno dell’UE a progetti PPP alla garanzia che la scelta dei PPP sia giustificata da considerazioni relative al rapporto costi/benefici e non sia quindi indebitamente influenzata da considerazioni relative a vincoli di bilancio o al trattamento statistico; b) gli Stati membri migliorino la trasparenza pubblicando elenchi periodici di progetti PPP, comprendenti dati sufficienti e significativi sugli attivi finanziati, i futuri impegni e il relativo trattamento nei bilanci …”).

 * Ricercatore di Diritto amministrativo, Università degli studi di Napoli Federico II, Dipartimento di Architettura

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