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La pianificazione territoriale: prospettive europee.

di: Guglielmo Trupiano *

L’unico Paese oggi in Europa ad aver compito una scelta “abolizionista” per il livello provinciale è l’Austria, mentre Spagna, Portogallo e Italia mantengono i tre livelli di governo del territorio: Regioni, Province e Comuni.

Germania e Francia hanno specifici livelli intermedi di governo del territorio, rispettivamente i Distretti e i Dipartimenti. L’Olanda invece non prevede le amministrazioni regionali e 640 Comuni affiancano 12 Province nel governo dei sistemi territoriali.

Una domanda allora sorge spontanea: qual è il rapporto tra Province ed Europa e quali sono le chiavi di volta che possono essere prese in considerazione per guardare ad una rinnovata metodologia della pianificazione territoriale? Per rispondere a questa domanda, bisogna fare considerazioni di ampio significato politico-strategico, prima ancora di parlare sotto il profilo dei tecnicismi amministrativi, perché la comprensione del ruolo degli enti intermedi in Europa è una questione particolare.

Come già detto, solo gli enti aventi capacità di legiferare sono stati intesi come enti di terzo livello nel campo europeo. L’ottica di Bruxelles di cercare di trovare un punto medio nelle diverse realtà istituzionali ha dunque avuto come base la capacità di produrre atti legislativi, unico output tangibile che nella articolata logica comunitaria è stato considerato come una caratteristica oggettiva su cui basare il governo del territorio. (1)

In realtà, la situazione è ben più complessa. Il Rapporto sulle Province in Europa, presentato dall’UPI a Roma il 3 ottobre 2013 dipingeva un quadro particolare: in 19 Stati su 28, il governo del territorio ruota attorno a tre livelli di istituzioni: Regioni, Province e Comuni. In 17 di questi 19 Stati, le Province appaiono dotate di funzioni amministrative e di organi di governo propri eletti direttamente dai cittadini e solo la Spagna e la Finlandia hanno sistemi elettorali di secondo livello. Inoltre, il rapporto definisce una sorta di zoccolo duro delle funzioni di questi enti intermedi provinciali in tutti i Paesi in cui sono istituiti, ovvero funzioni di area vasta, concentrandosi sull’ambiente, sullo sviluppo economico, sui trasporti e sulla scuola.

Sulla complessità della situazione si è anche espresso il Comitato economico e sociale europeo sul tema “Le aree metropolitane e le città regioni nella strategia Europa 2020”, nel quale il  Comitato, in particolare:

  • ha espresso soddisfazione per il fatto che le istituzioni europee - Consiglio, Commissione, Parlamento europeo e Comitato delle Regioni - riconoscono sempre più gli sviluppi metropolitani in Europa nel quadro dell’Agenda territoriale 2020”;
  • ha definito che “un’area metropolitana (AM) non è semplicemente una grande città. Il CESE la definisce piuttosto come una grande città o un gruppo policentrico di centri urbani. Entrambe le tipologie comprendono i Comuni più piccoli e le zone rurali circostanti, inoltre ogni AM deve raggiungere una massa critica di almeno 500.000 abitanti (o molti di più)”.
  • “ha raccomandato di adottare un approccio creativo alla rinascita urbana del XXI secolo al fine di dare vita ad aree metropolitane solide e competitive”;
  • inoltre ha raccomandato la creazione di una task force dedicata al tema delle città metropolitane che avranno sempre più peso nello sviluppo socioeconomico delle Regioni europee. (2)

A questo punto è necessaria una premessa. Le libertà di circolazione garantite dall’Unione Europea, la mobilità sempre più spinta sia a livello istituzionale che economico, la possibilità di vivere, lavorare, studiare, viaggiare con maggiore facilità garantite dall’Europa, hanno sicuramente intensificato gli scambi. L’Unione Europea riesce a far fronte a queste mutazioni grazie ai programmi di cooperazione transfrontaliera – basti pensare ai quotidiani scambi che si registrano tra il Trentino ed il Veneto con l’Austria, tra il Piemonte e la Francia; ormai tra le tre Venezie e la Croazia, solo per citare i casi italiani – che creano nuovi assetti di territorio. Pensiamo al Mediterraneo. E’ possibile pensare all’area mediterranea come ad un unico territorio? In questo senso, l’Unione Europea ha rappresentato un prodromo, in quanto ha anticipato quella capacità di trascendere dalla mera segmentazione istituzionale per poter giungere ad una coesione più concreta, adottando “formae mentis” che sono al passo con i tempi attuali e non con le lungaggini istituzionali e procedurali.

Tra le scienze giuridiche e quelle sociali è in atto un annoso dibattito: sono le riforme giuridiche che cambiano la società, oppure è la società che fa da traino rispetto ai cambiamenti istituzionali?

In realtà, le capacità di reazione sono importantissime, anche a livello istituzionale e l’Unione europea sembra essersi mossa in anticipo con la sua programmazione. Pensiamo ai programmi che si sono chiusi come il MED, i programmi di cooperazione transfrontaliera, i programmi INTERREG, tutti strumenti che l’Unione europea ha messo a disposizione delle istituzioni per completare, innovare e decidere. Sembra che la realtà urbana europea stia precorrendo dunque i tempi: fenomeni come i gemellaggi spontanei, la creazione di cluster di zone metropolitane, esempi come Grand Paris, la Randstad olandese e le LEP – Local Enterprise Partnership in Gran Bretagna, stanno dimostrando come sia necessario un profondo cambiamento degli assetti istituzionali, che dovrà trovare nella Città Metropolitana il suo punto di partenza e al contempo di arrivo.

Le mutazioni urbane verso città intelligenti impongono una accelerazione nelle comunicazioni e nelle città sostenibili, ecocompatibili e verdi. Difatti, nelle prospettive del Comitato Economico e Sociale dell’UE per una rigenerazione urbana, compaiono anche diversi punti di interesse anche a carattere metodologico: fra le molteplici “la specializzazione delle città come basi per la formazione di cluster in grado di attirare investimenti” o anche “l’enfasi sull’arte della pianificazione urbana, garantendo le condizioni per uno sviluppo ottimale delle aree metropolitane nel loro insieme, il che presuppone il coinvolgimento di progettisti urbani e architetti”. (3)

Il cambiamento, dunque, è in atto e deve essere sostenuto, a prescindere dalla forma di istituzionalizzazione che l’aera metropolitana avrà, senza però  dimenticare l’impellenza, a livello europeo, nella gestione e creazione di una governance uguale per tutto il territorio dell’Unione che tenga conto dell’insieme dei cambiamenti in atto, che sono numerosi e che non possono trovare spazio in queste brevi riflessioni. Tuttavia, come uno slogan pubblicitario ricorda, “il futuro è ora” ed oggi, tutti, la comunità scientifica, le istituzioni, Bruxelles, gli amministratori, devono prendere in mano le redini della programmazione e progettazione, mettendo da parte una volta per tutte le naturali resistenze al cambiamento e guidando con consapevolezza e decisione l’onda del mutamento. Gli strumenti ci sono e, come ricorda sempre il parere del Comitato Economico e Sociale Europeo: “l’Europa 2020 fornisce degli strumenti efficaci per sviluppare potenzialità e promuovere uno spirito di apertura mentale. Grazie ad un’enfasi adeguata sugli sviluppi metropolitani, si creeranno condizioni socioeconomiche migliori e si aumenterà la visibilità nazionale e internazionale”.

Anche in questa sede ritengo necessario fare riferimento diretto ad Europa 2020 in quanto è il grande quadro nel quale le programmazioni europee convergono ma, per concludere, vorrei aggiungere un’ultima considerazione: non bisogna mai dimenticare il soggetto principale, l’attore ineludibile di ogni attività di pianificazione territoriale, sia essa intesa in senso tradizionale, sia essa vista nella mia sperata prospettiva innovativa. Questo soggetto principale è il cittadino. (4)

E’ il cittadino che vive la città, che si sposta, che la studia, che la rifunzionalizza. E’ dunque necessario usare a piene mani la nuova programmazione con un approccio olistico, anche evitando sprechi e scandalose situazioni di sotto spesa dei fondi europei ai quali i media ci hanno abituati nello loro denunce. E’ necessario drenare continuamente le risorse che l’UE mette a disposizione di tutti nell’ottica della pianificazione di area vasta, siano esse derivanti dai fondi indiretti, come i FESR della politica di coesione, siano essi fondi diretti. Il cittadino deve essere continuamente al centro della nostra attenzione nel campo urbano, specialmente quando ci si approccia ad un tema complesso quale la pianificazione territoriale europea. (5)

Bisogna dunque sforzarsi di progettare un futuro dove le aree metropolitane possano avere il giusto peso in Europa sia dal punto di vista progettuale che istituzionale, a prescindere poi dalla loro matrice strutturale: si continueranno a chiamare province oppure aree metropolitane?

L’importante è raggiungere una omogeneità di livello europeo per rendere l’Europa sempre più competitiva a favore dei suoi cittadini e decisamente razionale nell’organizzazione e nella gestione dei propri sistemi territoriali.

La campagna di comunicazione ed informazione del Parlamento europeo per le elezioni di maggio di cinque anni ha avuto, come sfondo principale, l’Europa vista dall’alto di un satellite, di notte. Ciò che spiccava erano le luci dei grandi agglomerati urbani che disegnavano e disegnano le grandi aree metropolitane che si sono costituite. Parlando di aree metropolitane e cittadinanza sarebbe opportuno che nella campagna di comunicazione dedicata alle prossime elezioni europee di maggio 2019 venga di nuovo riproposta l’immagine delle aree metropolitane, viste di notte, attraverso un satellite?

Guardando dall’alto il continente europeo, con le sue grandi aree metropolitane, coi suoi agglomerati urbani, con il suo protendersi nel mediterraneo verso il Continente africano, si potrebbe essere spinti ed invogliati  a dedicare a questo Continente così vicino ed al contempo così distante, una nuova centralità , in una strategia di rinnovata cooperazione allo sviluppo in un quadro di “migrazioni sostenibili”, superando le logiche fuorvianti delle emergenze e pianificando i flussi migratori in base ad interessi comuni e a scelte condivise. (6) (7)

In questa logica anche le aree metropolitane europee assumerebbero un nuovo ruolo, quello di elementi attivi nelle politiche per l’accoglienza e per l’integrazione. (8) 


 *Direttore del Centro Europe Direct “Maria Scognamiglio” LUPT dell’Università degli Studi di Napoli Federico II.

(1) Queste riflessioni sono state in larga parte fatte da chi scrive in occasione del convegno su “Le città metropolitane in una prospettiva di sviluppo europea” tenutosi a Roma, presso la Fondazione “Giacomo Brodolini” il 20 febbraio 2014. In questo contesto sono state ampliate e attualizzate.

(2) Sui temi delle politiche per la riconfigurazione delle istituzioni di area vasta, vedasi Politiche, istituzioni, territori in Province e territorio. Riforme amministrative e pianificazione di area vasta in Italia e Spagna, parte III, di Oriol Nel∙lo e Guglielmo Trupiano (a cura di) Quaderni di TRIA 04, Edizioni Scientifiche Italiane, 2013.

(3) Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è un organismo di natura consultiva di rappresentanza delle organizzazioni dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché di altri gruppi di interesse. Il CESE rappresenta un significativo elemento di collegamento fra le decisioni adottate dalla Unione Europea e la cittadinanza dell’Unione.

(4) sul tema:

M.C. Marchetti, L'Europa dei cittadini: cittadinanza e democrazia nell'Unione Europea Franco, Angeli Editore, 2015.

M.M. Castracane, L. Cajani , l’Europa delle identità e della trasparenza, Rubbettino, 2006

  1. Pacente, la città metropolitana nell’Unione Europea, Egea Editrore, 2013
  2. Pacente (a cura di), l’Europa delle città, Egea Editore, 2017
  3. Caputo, Un difensore civico per la repubblica, Rubbettino, 2012

(5) In merito al tema, complesso e strategico, della pianificazione territoriale europea, si confrontino:

  1. Cardia, Problemi e strategie della pianificazione territoriale in Europa, Franco Angeli Editore, 1986
  2. Mascarucci ( a cura di ), Vision. Territori di Europa, Meltemi Editore, 2004
  3. J. Rivolin , European Spatial Planning, Franco Angeli Editore, 2004
  4. Foresta, Territorio Europa, Gangemi, 2005
  5. Vanolo, Per uno sviluppo policentrico dello spazio europeo, Franco Angeli Editore, 2003

(6) Sul tema centrale del supporto fra l’Europa e l’Africa, si suggerisce di approfondire un recente testo prodotto in materia:

     - Smith, Fuga in Europa. La giovane Africa verso il vecchio continente, Giulio Enaudi Editore, 2018

(7) In merito ad una problematica più specifica ma non meno fondamentale nel campo della geopolitica e della geografia economica:

     - Cartone, M. Montanini, Leoni d'Africa: Come l'Italia può intercettare la crescita subsahariana, Università Bocconi Editore, 2015

(8) Infine, per approfondire la problematica relativa alla pianificazione di area vasta ed alle prospettive delle città metropolitane in Italia, si suggerisce:

     - Oriol Nel∙lo, G,. Trupiano, Op. Cit., Province e territorio, Edizioni Scientifiche Italiane, 2013

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